中国式行政立法的合规机制：《公平竞争审查条例》解读

《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）系2021年《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《细则》）的上位法规范立法，但更多则是一种升级。这一立法在中国式现代化的道路探索上具有开辟性的意义。在法学理论上，在继《优化营商环境条例》之后，这一条例体现了基于高标准市场经济下的行政控权机制的强化和落实；在现实实践之中，这一条例对当下的经济发展中的统一大市场目标有着直接的推动和保障。类比一下近年来不断强化的公司合规，这一条例可以被定位为行政机关在优化营商环境和统一大市场目标之下的“合规”机制。

2016年，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》正式建立了我国的公平竞争审查制度。2022年，反垄断法将“公平竞争审查制度”正式写入其中，实际上是将公平竞争审查制度置于同反垄断制度平行的地位。二者共同构成了对行政垄断行为的规制，前者针对的是一般规范性文件，后者针对的是具体行政行为。

尽管历史上在世界各国并非偶然，行政和地方性垄断在目前的语境中，被视为是我国反垄断法的重要目标。公平竞争审查是规范和约束行政行为的重要工具，也是实现竞争政策基础地位的重要抓手。公平竞争审查制度的入法，体现了我们国家对遏制滥用行政权力行为的重视。反垄断法仅对公平竞争审查制度予以原则性确认。此次国务院出台的《条例》在总结近年来审查实践和试点探索的基础上，完善了具体的制度内容，进一步落实了公平竞争审查的审查标准、审查机制以及监督保障等。这构成了中国模式的竞争法乃至经济法的核心特色和奠基性制度之一。

一、积极目标、衔接和定位

《条例》此次最为重要的升级，是在第一条中明确确立的公平竞争审查目标。对照一下《细则》的表述即可看出，《细则》中的表述为“全面落实公平竞争审查制度，健全公平竞争审查机制”，而具体的标准描述在其第二条，“评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争”。而在《条例》之中，则明确为“规范公平竞争审查工作，促进市场公平竞争，优化营商环境，建设全国统一大市场”，尤其值得注意的是，第三条第二款中更进一步具体化了目标，“保障各类经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争”。这些表述和之前的《细则》相比，实质性地界定了公平竞争审查制度的积极目标。

首先，公平竞争审查制度所针对的各项禁止、审查和评估的行为，学理上称为“一般性调整”，系第二条所界定的“法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施（以下统称政策措施）”，本质上属于以书面文件方式作出的行政性决定。公平竞争审查制度要求的是，在作出这样的行政性决定的时候，其目标落实在“建设全国统一大市场”，而“全国统一大市场”则是在党的二十大报告中明确提出的目标。如果说，之前的《细则》更多是再次表述和落实了之前党的十九届四中全会和“十四五”规划所提出的“强化竞争政策基础地位”，那么此次《条例》所明确提出的这一积极目标，有了更为明确的指向和目标。显然，防止地方、行业上的行政政策制定时，仅仅只考虑本地区、本部门的视角，主体和局部利益，必然要受到公平竞争审查机制的制约。从某种角度而言，之前的中国经济改革的条块分割和“放权让利”的权力配置下放联系在一起，而“统一大市场”的构建则在更高的层面为统一市场提供了法理依据。

再次，这次明确提出的公平竞争也具有了更为明确的标准，“各类经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争”。这是在2016年11月4日的《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》首先明确界定的，其全部表述如下：“坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任”。这是在立法之中第一次将上述政策表述明确表达为法律，而其明确表达的文字，体现了中国式现代化中的公平竞争审查标准。

第三，《条例》第七条明确规定了“县级以上人民政府将公平竞争审查工作情况纳入法治政府建设、优化营商环境等考核评价内容”，上述界定也明确了公平竞争审查制度所对应的上层法律制度。尽管公平竞争审查制度最早的立法表述在反垄断法第五条中，但实际上其法律定位系与反垄断法相平行的制度。《条例》明确了将其作为“法治政府建设”“优化营商环境”的组成部分，因此明确了其“种属”关系。在《优化营商环境条例》第二十一条中的表述应当被看成是对整个广义的公平竞争制度的组成表述，即“政府有关部门应当加大反垄断和反不正当竞争执法力度，有效预防和制止市场经济活动中的垄断行为、不正当竞争行为以及滥用行政权力排除、限制竞争的行为，营造公平竞争的市场环境”。

《优化营商环境条例》的出台、反垄断法的修订以及《条例》的出台，改变了2004年以来以行政许可法作为全部控权机制的行政行为模式，不是将经济法中的市场与政府关系放在行政行为之下，而是将行政行为放在公平竞争，统一大市场，“权利平等、机会平等、规则平等”的实质性经济公平的价值目标下加以审查。这既是对实质正义标准的重申和主张，也是对社会主义市场经济和中国式现代化道路的一种更加深刻、确切的认识，并且落实到了法律制度之上。

因此，从某种角度而言，相对于联邦制国家，比如美国宪法第八条的“州际商务”的经济管辖条款，公平竞争审查制度作为法治政府、优化营商环境下的必然组成部分，对统一大市场的追求和对条块分割的反对，则是中国式单一国家的“经济宪法”条款的具体化。

二、审查全面、问责有制

反垄断法仅对公平竞争审查制度予以原则性确认。此次国务院出台的《条例》在总结近年来审查实践和试点探索的基础上，完善了具体的制度内容，进一步落实了公平竞争审查的审查标准、审查机制以及监督保障等，强化了“长牙带刺”的行政控权制度。

第一个显著的升级和“亮点”，是扩展了公平竞争审查的适用范围。之前的《细则》第二条规定的适用范围是“规章、规范性文件、其他政策性文件以及‘一事一议'形式的具体政策措施（以下统称政策措施）”，其所针对的是规章之下的政策措施，不包括行政法规和地方性法规，因此，按照立法法所确立的层级，公平竞争审查仅及于中央部委和地方人大之下的机关。而《条例》第二条则明确“起草涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施（以下统称政策措施），行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称起草单位）应当依照本条例规定开展公平竞争审查”，这就对全部的政策措施进行了全面覆盖。当然，这一适用范围和《优化营商环境条例》的子制度的定位是联系在一起的，但将其明确规定为法律表述，是建设统一大市场、平等保护和公平竞争的实质价值适用于统一的法治体系的内在要求。

第二个显著的升级在于专业化的职权配置。之前的《细则》第四条规定了联席会议制度：市场监管总局、发展改革委、财政部、商务部会同有关部门，建立健全公平竞争审查工作部际联席会议制度，统筹协调和监督指导全国公平竞争审查工作。《条例》第六条规定，“国务院市场监督管理部门负责指导实施公平竞争审查制度，督促有关部门和地方开展公平竞争审查工作”。该条明确了公平竞争审查制度的牵头主体为国务院市场监管部门（即目前的市场监管总局），确立了国务院市场监管部门在负责指导实施公平竞争审查制度中的主导地位。联席会议制度的多部门协作只是一种过渡性安排，明确市场监管部门在公平竞争审查制度中的指导地位，有助于问责机制的实现，更是和公平竞争制度相配套的反垄断法和反不正当竞争法的整体竞争法实施机制相统一。

第三个升级体现在问责机制上。《条例》第四章更为具体地规定了审查抽查、举报处理、督查约谈以及处分等监督管理机制，完善了公平竞争审查考核制度，明确界定了举报制度、公开受理、主动抽查、督查约谈和处分制度，从而使公平竞争审查机制具备了法律救济和问责机制。

三、自律和他律相结合的合规机制

无论是行政机关，还是事实上与经营主体、经营活动和市场竞争相关的监管部门，所涉及到的具体行为可谓千差万别，同时，产业、地区的政策设定存在着多目标的情形。公平竞争审查制度的确立，要求在多目标的政策制定和出台之前，应当履行基于公平竞争目标的审查，《条例》采用了在以往的“合法性审查”之外施加了特定的价值目标的自律与他律相结合的机制。这类似于公司合规制度的模式，也是一种中国式道路的具体体现。

《条例》第三章的审查机制，规定由政策制定机关在起草阶段开展公平竞争审查，在行政机关/监管部门的政策制定和实施的合法性审查之外，还需要进行公平竞争审查，将统一大市场，“权利平等、机会平等、规则平等”等实质性价值作为一个考量因素纳入制定过程。政策制定机关作为政策制定者，对政策措施的拟定情况和信息存在先天优势。自我审查模式能够提高立法效率，保障市场竞争秩序。《条例》还鼓励有条件的地区探索建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制，完善了公平竞争审查第三方评估和公开征求意见等工作机制，有助于提高审查质量。

虽然自我审查模式能够发挥政策制定机关在政策措施的拟定情况和信息方面存在的先天优势，但该模式也存在着动机悖论问题，即政策制定机关在主观上没有动力自我纠错。因此就需要建立一系列的外部监督约束机制来监督和促使政策制定机关认真履行审查职责，确保公平竞争审查制度的有效实施。因此，事前的自律和事后的他律的结合，体现了目前的公平竞争审查制度的特色和定位。

《条例》所明确的制度规则，属于经济法上的重大和基础性的制度进步，表达了中国式现代化道路的坚定决心。这种制度设计，也带有典型的中国特色。不积跬步无以至千里，如果能够积累经验，持续实施，对我国所追求的统一大市场、平等保护和公平竞争的目标，必将是有力的实现机制。